В декабре 1880 года всем губернаторам было поручено, вместе с уездными и губернскими земскими собраниями начать обсуждение крестьянского вопроса с целью ускорить процесс выкупа крестьянами земли и прекращения состояния «временнообязанных» крестьян. Впервые земства работали совместно с правительством .
Вместе с тем министр внутренних дел Лорис-Меликов в своём докладе императору отмечал невозможность создания в России конституционных учреждений, но указывал на необходимость привлекать представителей общественности к решению государственных задач. Министр предлагал создать две реакционные комиссии: административно-хозяйственную, на которую возлагались задачи преобразования губернского управления, прекращения обязательных отношений крестьян и облегчения выкупных платежей, пересмотра земского и городового положений.
Составленные этими комиссиями законопроекты должны были поступать на обсуждение общей комиссии, состоящей из членов подготовительных комиссий и экспертов, избираемых земскими учреждениями. Затем законопроекты должны поступать в Государственный совет, в котором их представляли выборные от земств лица .
Подготавливаемые М.Т. Лорис-Меликовым реформы были прерваны убийством императора Александра II 1 марта 1881 года. Однако волна контрреформ в 80-90-х годах захватила и сферу органов местного самоуправления.
Вступив на престол, Александр III, в манифесте 29 апреля наряду с фразой о неограниченном самодержавии, выразил полное уважение великим реформам минувшего царствования и сказал, что эти реформы не только будут укрепляемы и поддерживаемы, но и развиваемы дальше. Следовательно, в общем, манифест этот не означал еще, безусловно, реакционного направления. И это еще ярче было подчеркнуто циркуляром нового министра внутренних дел в самый день его назначения -- 6 мая 1881 г. Здесь Игнатьев указывал, что правительство примет меры к установлению живого общения правительства со страной, живого участия местных деятелей в государственных делах в исполнение высочайших предначертаний. Это опять-таки знаменовало намерение найти известную, правда, очень скромную форму участия представителей общества в центральной государственной деятельности, т. е. приблизительно то же самое, что хотел в этом отношении сделать и Лорис-Меликов .
В циркуляре указывалось, что права земских и городских учреждений останутся неприкосновенными и будут даже восстановлены в прежнем объеме, на основах Положения 1864 г. Наконец, указывалось, что крестьянство, которое предостерегалось от прислушивания ко всяким ложным толкам, будет предметом особого внимания со стороны правительства, причем крестьянам будут не только гарантированы все ранее дарованные права и свободы, но и будут приняты меры к облегчению тех тяжестей, которые на крестьянах лежали, главным образом податных, к удовлетворению их нужд, земельных в особенности, и к улучшению сельского общественного устройства и управления .
В циркуляре Игнатьева как будто воспринимались и намечались к исполнению все намерения М.Т. Лорис-Меликова, все те меры улучшения экономического положения народа, которые тот обещал провести.
Таким образом, было бы неверно считать, что после 29 апреля правительство чувствовало себя совсем уверенно. Характеризуя положение в деревне в своем докладе царю 15 марта 1882 года, Игнатьев писал: «Нет сомнения, что в среде крестьян сильно бродят толки о переделе земель и вообще неопределенное ожидание благ, независимых от их усилий и труда, нельзя отрицать опасности подобного рода ожиданий, но, чтобы не преувеличивать их значение, нужно иметь в виду, что они уже давно держатся в народе и сами по себе еще не представляют серьезной опасности». Далее он сообщал, что за истекшие 10 месяцев нигде не возникало «нарушений порядка», кроме Воронежской и Тамбовской губерний, где вследствие «нелепых слухов» произошли затруднения в период уборки урожая. «От прочих губернаторов в ответ на циркуляр 23 мая, -- продолжал он, -- последовали успокоительные ответы». Так писал Игнатьев весной 1882 года. В середине же 1881 года положение представлялось иным .
Одним из вопросов, занимавших наибольшее место в деятельности Игнатьева, были меры, касавшиеся укрепления административно-полицейского аппарата, а также направленные к «охранению» существующего политического режима, т. е. самодержавия. Именно эта сторона деятельности Игнатьева наиболее полно отражала постепенный переход правительства к реакции.
Одной из мер, проектировавшихся министром внутренних дел, была политика в отношении земства. Основную задачу своей деятельности в этом вопросе Игнатьев видел в борьбе против политических тенденций земства, что находило свое выражение в различного рода ходатайствах, получивших после 1 марта большое распространение .
Однако борьба с этим проводилась в относительно мягких формах и не влекла за собой каких-либо серьезных взысканий. Так, после выступления Тверского губернского земского собрания с ходатайством о созыве выборных со всей России министр внутренних дел обратился с циркуляром к губернаторам, указывая, что, «такого рода ходатайства не должны быть вовсе опротестовываемы, так как они по самому существу своему уже опротестованы законом и на точном основании ст. 13 и ст. 14 правил о порядке производства дел в общественных и сословных учреждениях не подлежат ни исполнению, ни дальнейшему производству» .
На протяжении 1881 года Министерство внутренних дел неуклонно руководствовалось этим циркуляром и только в одном случае приняло полуадминистративные меры. Подобное либеральное отношение к «крамольным ходатайствам», естественно, свидетельствовало о слабости и нерешительности правительства, пребывавшего еще в состоянии кризиса.
Игнатьев считал, что политика по отношению земства в будущем не вызывает сомнений и должна определяться содержанием манифеста 29 апреля, однако, он подчеркивал, что добиваться этого нужно не путем резких мер, а таким отношением, «которое без крутых мер дало бы возможность удержать земства в пределах их законных прав» .
Игнатьев возобновляет с молодым царем в начале марта 1882 года разговор о «Земском соборе», узнав, что коронация ввиду беременности императрицы откладывается до весны 1883 года. «...Я напомнил его величеству мои беседы с ним о земских соборах и сказал, что самое благоприятное время для возобновления исторического предания -- день коронации... Государю эта мысль как будто улыбнулась, и я, с соизволения его величества, принялся за составление проекта манифеста, обдумывая все подробности осуществления этого великого исторического подвига. При последующих еженедельных докладах моих,-- продолжает он, -- мы часто возвращались к беседе о соборax, и государь относился к этому благосклонно и даже сочувственно» .
В начале записки Игнатьев указывает, что Россия в настоящее время находится «на перепутье» и дальнейшее развитие ее государственной жизни возможно тремя путями. Первый путь -- путь усиления репрессий. По мнению автора записки, этот путь не приведет ни к каким положительным результатам. «Более сильное проявление административных мер, большее стеснение печати, и развитие полицейских приемов заставят только недовольство уйти глубже». По мнению Игнатьева, это, в конце концов, приведет к необходимости пойти на уступки «общественным требованиям» .
Второй путь -- путь уступок, также неприемлем. «Путь уступок, каким бы образом они ни были обусловлены, ... будет всегда роковым. В какой бы форме уступки не были сделаны, нет сомнения, что каждый новый шаг, ослабляя правительство, будет самою силой вещей - вынуждать последующие уступки» . Игнатьев указывает на огромную опасность этого пути, заключающуюся в том, что в этом случае преобладающее влияние в общественной жизни страны займет интеллигенция.
«Русская интеллигенция, -- писал он, -- вмещает в себе всего более опасных, неустойчивых элементов, а потому представляется несомненным, что ее участие в делах всего скорее приведет к ограничению самодержавия, что для России, несомненно, станет источником вечной смуты и беспорядков» . Таким образом, резюмирует Игнатьев, оба эти пути ведут к одному результату и оба они гибельны для России.
Единственно правильный, «спасительный» путь -- это возвращение к старине, к «исторической форме общения самодержавия с землею -- земским соборам». Отмечая, что самодержавие является единственной, свойственной России, формой правления, Игнатьев указывал, что «нельзя, однако, закрывать глаза на несовершенство, того его вида, который довел нас до настоящего положения» . Оно заключалось, по его мнению, в оторванности царя от народа вследствие преграды, установленной между ними чиновничеством. Вследствие же этого царь и не может знать правды. «Не уступая ничего из своей власти, самодержавец, созывая собор, найдет верное средство узнать истинные нужды страны и действия своих собственных слуг». Таким образом, собор должен примирить все противоречия и положить конец великой смуте. «Когда царь и земля войдут в непосредственное общение, -- указывал Игнатьев, -- отпадут все недоразумения и опасения» .
Представителями городского населения должны были быть только купцы, избираемые от всех гильдий сообща. «Но почему же призывать не вообще от горожан, а исключительно от купцов вопрошает автор. На это две причины: одна про себя, другая про всех. Про себя то, что из горожан одно купечество благонадежно. Про всех то, что как бы широко ни понимать слово земщина, но городская земщина исконно городская - одни торговцы. Торговые - интересы общерусские и в этом смысле земские. Остальные горожане разночинцы. Их интересы, как людей каких угодно, но как горожан местно-городские» .
Таким образом, земский собор должен состоять из представителей трех сословий: крестьян, дворян и купцов, избранных на основе прямых выборов. Игнатьев говорит о принципах созыва собора: «...земский собор собирается бессрочно по призыву государеву, когда и для каких дел государю угодно... Просить о созыве собора имеют право земские самоуправления не ниже уездных и городские» .
В земском вопросе Игнатьев занимал весьма умеренную позицию, которая свидетельствовала о боязни правительства идти в данное время на решительный, разрыв с либералами. Но, несмотря на это, Александр III не разделял в вопросе о земстве взглядов, своего министра. В силу этого он не одобрил доклад, а ограничился резолюцией: «Читал» .
После отставки Игнатьева, сменивший его новый министр внутренних дел, Д.А. Толстой приступил к подготовке изменений положения о земских органах. Он видел их недостаток, прежде всего в том, что они являлись органами, выбираемыми на «бессословном основании». Стремление сохранить дворянское землевладение и сословный характер монархии отразилось на создании и деятельности Крестьянского и Дворянского поземельных банков .
К укреплению главенствующей роли дворянства, а также к тому, чтобы «приструнить земство», были направлены изменения положения о земских органах. В 1881 г. появилась записка А.Д. Пазухина «О преобразовании местного самоуправления и устройстве земских учреждений» .
Преобразование предполагалось осуществить на принципах сословности, отмены «выборного начала», подчинения органов самоуправления государственной власти. Поскольку, по мнению автора, «народ утратил предание повиновения и порядка и является нередко буйной толпой», чего не было, когда власть над крестьянами принадлежала членам «высшего служебного сословия», т.е. дворянству, следовало в какой-то форме восстановить эту власть. Для этого по последовавшему в 1889 г. закону был создан институт земских начальников. Каждый уезд делился на участки, в которые назначались участковые земские начальники из местных потомственных дворян, имевшие в данном уезде земельные владения и высшее или среднее образование. Земский начальник сосредоточивал в своих руках жесткий контроль над крестьянскими общинами, административную и судебную власть. Мировые судьи были упразднены в уездах, где были назначены земские начальники. Это была попытка возродить сословные органы власти потомственного дворянства .
Параллельно с земскими начальниками в уезде действовали уездные окружные суды, члены которых рассматривали дела, изъятые у мировых судей, но не перешедшие к земским начальникам. В городах вместо мировых судей появились городские судьи, назначаемые министром юстиции.Они назначались из числа местных «поместных земских людей» - дворян и могли полностью распоряжаться жизнью деревни и личностью крестьянина. От него зависела и деятельность сельского схода. «Чего на сход ходить, когда начальник решает», - рассуждали крестьяне .
Внесенный в 1888 г. Толстым проект земской контрреформы подвергся серьезной критике. Признавая необходимость государственного контроля над органами самоуправления, государственного вмешательства в их деятельность, Победоносцев посчитал нецелесообразным их полное подчинение власти. «Я не вижу ни прямой надобности, ни пользы изменять коренные начала постановки земских учреждений, вводя их в общую организацию учреждений прямо правительственных с характером служебно-чиновничьим к бюрократическим». Победоносцев, по его словам, не ожидал пользы от «превращения управ в земские присутствия, коим придается по проекту, несомненно, бюрократический характер». Настаивая на известной «доле свободы» для земства, он доказывал, что опасаться ее при контроле государства нечего .
Критиковал проект и М.Н. Островский - за ущемление принципа выборности. В отличие от представителей либеральной администрации, консерваторы, хотя и делали серьезные замечания по проекту, в целом готовы были его поддержать - с учетом отдельных поправок. Исправленный проект был внесен в Государственный совет в 1890 г. И.Н. Дурново (Д.А. Толстого в 1889 г. не стало), и он снова встретил сопротивление большинства. Замысел «уничтожить теперешнее значение земских учреждений, их самостоятельность, выборное начало» оставался неприемлемым и для таких консерваторов, как К.П. Победоносцев, А.А. Половцев, М.Н. Островский, П.А. Валуев. А вот И.И. Воронцов-Дашков, активно выступивший против закона о земских начальниках, поддержал проект земской контрреформы .
Вступившее в силу в 1890 г. «Положение о земских учреждениях» усилило контроль над ними администрации, дало значительные преимущества дворянству. При проведении выборов первая земледельческая курия становилась полностью дворянской. Число гласных от нее увеличивалось, а имущественный ценз для дворян понижался. Резко повышался избирательный ценз для городской курии, а крестьянская курия практически лишалась самостоятельного представительства, ибо избранные земские гласные подвергались процедуре утверждения губернатором. Все эти меры носили характер контрреформы, которая еще более увеличила представительство дворян. В 90-х гг. дворяне вместе с чиновниками составляли 55,2% гласных уездных собраний и 89,5% губернских. Однако в условиях буржуазного перерождения дворянства усиление его позиций не имело заметного политического значения для царизма. По-прежнему земства находились в оппозиции, а земско-либеральное движение даже активизировалось, так как контрреформы расширили его основу. Реакционеров не устраивало и городское самоуправление. С точки зрения правительства его недостатками были преобладание торгово-промышленных кругов и недостаточность правительственных полномочий .
Усилила роль дворянства и реформа городского самоуправления. Приступая к пересмотру действующего городового положения, правительство решило ограничить влияние городских владельцев в органах самоуправления. Первоначально было предложено, чтобы избирательный ценз определялся не только обладанием недвижимой собственностью, но и степенью имущественной обеспеченности. Практически это означало, что избирательные права получили домовладельцы, владельцы недвижимого имущества (от 300 до 3000 руб.). Привлечение их к городскому управлению не означало какую-то демократизацию. Губернские земские присутствия преобразовывались в присутствия по земским и городским делам, причем его представитель от города утверждался администрацией. Ни одно решение городской думы не могло вступить в действие без разрешения губернского начальства. Однако переход к новым избирательным основам несколько расширял круг избирателей, что само по себе уже не устраивало царизм. Надо добавить, что, продолжая политику на укрепление положения дворянства, Николай II учредил в 1897 г. «Особое совещание по делам дворянского сословия» и значительно ограничил возможность получения дворянства выходцам из других социальных слоев .
Итак, в результате реформирования земства дворянство получило возможность избирать большую часть выборных земских деятелей - гласных (около 57%). Имущественный ценз (минимальный уровень доходов, дающий право представителю того или иного сословия участвовать в деятельности земских учреждений) понижался до дворян и повышался для городского населения .
Крестьяне вообще потеряли право выбирать гласных, так как теперь их назначал губернатор из среды крестьянских выборщиков - лиц, уполномоченных крестьянскими обществами участвовать в выборах. Вновь избранные земские гласные утверждались губернатором, что ставило земские учреждения под жёсткий контроль государства. Фактически это перечёркивало главную идею земства - независимость от органов государственной власти и царя в решении вопросов местного самоуправления .
«Положение о земских учреждениях» (1890 г.) значительно отличалось от первоначального плана контрреформы. Проект Толстого - Пазухина, приверженцем которого был Катков, так и не прошел. Правительство вынуждено было учесть общественные настроения, поддержку обществом земской деятельности, защиту самоуправления в печати. Немалую роль сыграло здесь и отсутствие единства в рядах консерваторов, часть которых снова сомкнулась с либеральной бюрократией.
В 90-е годы натиск на земское самоуправление консервативной печати несколько ослабевает. Консерваторы, казалось, были удовлетворены Земским положением 1890 г. - охранительная печать приветствовала новый закон как положивший конец «разобщению земской и государственной власти» в заведовании местными делами. «Русский вестник», «Московские ведомости» отмечали, что усиление правительственного контроля сможет положить конец «безответственности земства». Однако, имея в виду представления покойного редактора этих изданий о том, какой быть контрреформе, можно сказать, что Катков отнес бы «Земское положение» к паллиативным мерам, которые не одобрял .
Новый закон не внес коренных изменений в деятельность земства, не изменил его характера, хотя и усилил правительственный контроль над самоуправлением. Несмотря на «поправки» к реформе 1864 г., земство не стало дворянским, как задумывали консерваторы.
Таким образом, итогом проведения контрреформ стало создание административных органов управления деревней; сведение к минимуму роли общественного самоуправления в земских и городских учреждениях, усиление контроля Министерства внутренних дел над ними; ограничение выборного начала при замещении должностей.
Судебная контрреформа:
а) существенно изменила порядок расследования и судебного рассмотрения политических преступлений и ограничила права подсудимых;
б) ограничила и частично отменила такие демократические институты, как независимость и несменяемость судей, гласность и состязательность судопроизводства, рассмотрение уголовных дел с участием присяжных заседателей и право подсудимого на защиту;
в) почти упразднила мировую юстицию, осуществила слияние в низшем звене административной власти с властью судебной.
Принятые законы должны были вернуть дворянству его положение в управлении государством и обществом, сохранить сословную структуру и самодержавие власти. Однако это не произошло.
Земская контрреформа не остановила земского движения, но настроила значительную часть земцев против самодержавия. Увеличенный избирательный ценз при проведении городской реформы стал ещё одним стимулом для деловых людей, чтобы задуматься о повышении уровня своих доходов. Это в свою очередь способствовало развитию городской экономики, усилению городской буржуазии, требующей от самодержавия предоставления ей всё новых и новых прав.
ЗЕМСКАЯ КОНТРРЕФОРМА 1890
ЗЕМСКАЯ КОНТРРЕФОРМА 1890 , принятое в литературе название Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 12.6.1890, в котором пересматривались положения Земской реформы 1864 в сторону стеснения прав земств, усиления контроля администрации за их деятельностью (создание губернских по земским делам присутствий, предоставление губернаторам права решать вопрос о целесообразности постановлений земств и др.).
Источник: Энциклопедия "Отечество"
Смотреть что такое "ЗЕМСКАЯ КОНТРРЕФОРМА 1890" в других словарях:
- («Положение о губернских и уездных земских учреждениях»), пересматривала положения земской реформы 1864 в сторону стеснения прав земств, расширения роли дворянства, усиления контроля администрации за их деятельностью (создание губернских по… … Энциклопедический словарь
- («Положение о губернских и уездных земских учреждениях»), одна из реформ 1860 х гг. в России. Предусматривала создание органов местного самоуправления земств. * * * ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА 1864 ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА 1864 (Положение о губернских и уездных… … Энциклопедический словарь
Земские учреждения (по Положению 1890 года) губернские и уездные учреждения местного самоуправления в России в эпоху Александра III и Николая II, после их реформирования в 1890 году. Содержание 1 Перечень губерний с выборными земствами … Википедия
У этого термина существуют и другие значения, см. Александр II (значения). Александр II Николаевич Александр Николаевич Романов … Википедия
- (СССР, Союз ССР, Советский Союз) первое в истории социалистич. гос во. Занимает почти шестую часть обитаемой суши земного шара 22 млн. 402,2 тыс. км2. По численности населения 243,9 млн. чел. (на 1 янв. 1971) Сов. Союзу принадлежит 3 е место в… … Советская историческая энциклопедия
Органы местного самоуправления, созданные в ряде губерний Европейской России по земской реформе 1864 (См. Земская реформа 1864). Образование З. было попыткой царизма приспособить самодержавный строй к потребностям капиталистического… …
1851, осень. Занятие тайпинами г. Юнань. Основание «Тайпин тяньго» («Небесное государство великого благоденствия»). 1851, 2. 12. Государственный переворот Луи Наполеона Бонапарта во Франции. 1852, 21. 3. Провозглашение Черногории княжеством. 1852 … Энциклопедический словарь
Лариса Георгиевна Захарова (р. 17.02.1933, Тбилиси) доктор исторических наук, профессор. Заслуженный профессор МГУ. Член секции истории России Российского гуманитарного научного фонда, член Научных советов Государственного архива Российской … Википедия
Население Государственный строй. Конституции и конституционные акты Союза ССР (1922 1936). Сб. документов, М., 1940; Конституции и конституционные акты РСФСР (1918 1937). Сб. документов, М., 1940; История Советской Конституции.… … Большая советская энциклопедия
, Рязанской , Самарской , Санкт-Петербургской , Саратовской , Симбирской , Смоленской , Таврической , Тамбовской , Тверской , Тульской , Уфимской , Харьковской , Херсонской , Черниговской и Ярославской).
Городское самоуправление (городские думы и городские управы) Санкт-Петербурга, Москвы и Одессы имели статус независимых уездных земских собраний и управ, таким образом, одноименные уездные собрания и управы управляли только пригородными уездами, а территории городов были от них независимы.
Функции земских учреждений
Установленные законом предметы ведения земств
Полномочия земских учреждений распространялись на следующие предметы:
- Сбор губернских и уездных земских повинностей и заведование собственными капиталами;
- Попечение о развитии народного образования и установленное законами участие в заведовании содержимыми за счет земства учебными учреждениями;
- Содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений, бечевников, а также пристаней вне поселений;
- Заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями, попечение о призрении (то есть комплексной социальной помощи) бедных, неизлечимых больных и умалишенных;
- Заведование взаимным земским страхованием имуществ;
- Оказание продовольственной помощи населению;
- Участие в санитарно-эпидемиологических и ветеринарно-полицейских мероприятиях;
- Предупреждение и тушение пожаров;
- Устройство и содержание земской почты;
- Воспособление местному земледелию, торговле и промышленности.
Практическое разделение полномочий между земствами и государством
Практически сложившаяся схема распределения полномочий выглядела следующим образом:
- Медицина. Земства содержали все медицинские учреждения в уездах и подавляющее большинство больниц в губернских городах, государственные больницы существовали только в столицах и самых крупных городах. Земства оплачивали содержание бедных, неизлечимых и психиатрических больных в государственных больницах и больницах других земств.
- Образование. Земства содержали (с государственным пособием) начальные школы; при этом земские школы находились под методическим руководством Министерства народного просвещения. Параллельно существовала независимая от земств сеть церковно-приходских школ Духовного ведомства. Министерские (полностью государственные) начальные школы были редки. Начальные школы повышенного типа (уездные и городские училища, высшие начальные училища) содержались преимущественно государством. Начальные школы в городах содержались как земствами, так и городскими самоуправлениями. Специализированные неполные средние учебные заведения (сельскохозяйственные, технические училища и т. п.) содержались частично земствами, частично государством (разными ведомствами) без сложившейся системы. Среднее и неполное среднее образование (гимназии , прогимназии , реальные училища), а также высшее образование были государственными.
- Социальная помощь. Земства в обязательном порядке содержали на свой счет подкидышей и сирот. Социальная помощь остальным категориям населения оказывалась бессистемно.
- Дорожное хозяйство. Основные транзитные дороги содержались государством. Малозначительные дороги, соединяющие губернии, и все дороги внутри губерний содержались земствами.
- Санитарно-эпидемиологическая и ветеринарная служба. Участие государства было минимальным, на уровне губернских врачебных и ветеринарных инспекторов с несколькими помощниками. Вся остальная работа выполнялась земствами.
- Охрана правопорядка. Полностью осуществлялась государством, при участии сельской полиции в волостях. Земства содержали арестные дома, для подвергнутых аресту по постановлениям земских начальников и городских судей.
- Благоустройство населенных пунктов. Благоустройство городов было полностью возложено на городские самоуправления, благоустройство в сельской местности - на сельские общества.
- Агрономическая помощь. Все виды агрономической помощи (консультирование, содержание опытных хозяйств, торговля сельскохозяйственными орудиями, специальное образование для крестьян) почти полностью оказывались населению земствами. Государство предпочитало субсидировать эту деятельность земств, а не вести её самостоятельно.
- Мелкий кредит. Система учреждений мелкого кредита была предназначена для льготного кредитования крестьян, преимущественно через кооперативы и товарищества. Государство самостоятельно занималось мелким кредитом без участия земств.
Практическое разделение полномочий между земствами и городскими самоуправлениями
Закон однозначно относил все мероприятия по благоустройству городов к сфере деятельности городских самоуправлений. Разграничение в вопросах образования, медицины и социальной помощи законом не устанавливалось, и в каждом случае было предметом индивидуального соглашения между земствами и городами. В целом, более крупные и обеспеченные города содержали школы (чаще) и больницы (реже) за свой счет, а более мелкие - пользовались земскими (в некоторых случаях компенсируя земствам расходы).
Устройство, функции и полномочия земских учреждений
Земские собрания и управы
Земские учреждения (как на губернском, так и на уездном уровне) состояли из периодически собираемого выборного представительного органа - земского собрания и постоянно действующего исполнительного органа - земской управы. Этим выборным органам были подчинены все земские служащие и организации.
Члены земских собраний от короны (предводители дворянства, представители ведомств, епархиальные депутаты) в просторечии назывались «первым элементом», выборные земские гласные и состав земских управ - «вторым элементом», наемные земские служащие - «третьим элементом».
Земские собрания
В земских собраниях участвовали выборные гласные и члены от правительства по должности.
Обязанности гласных исполнялись безвозмездно.
Земские собрания по закону должны были быть как минимум ежегодными, при наличии необходимости могли собираться и более часто. Распоряжение об открытии земских собраний исходило от губернатора. Как правило, земские собрания заседали 5-10 дней в году.
К особой компетенции уездных собраний относилось раскладка на налогоплательщиков внутри уезда земских сборов.
К особой компетенции губернских собраний относился более широкий круг вопросов: раскладка сборов между уездами; распределение недвижимости в ведение уездных и губернского земства; разрешение ярмарок, торгов и базаров; дела по взаимному земскому страхованию; разрешение займов на нужды земства.
И губернские, и уездные собрания, в пределах своих бюджетов и учреждений, решали следующие вопросы: проверка действий и отчетов управ; выборы в управы и установление денежного содержания членам управ; рассмотрение земских смет и раскладок; определение размеров земских сборов; списание недоимок по земским сборам; переложение натуральных повинностей в денежные; определение правил заведования специальными капиталами земств; покупка и продажа недвижимого имущества.
Все прочие вопросы не подлежали в обязательном порядке обсуждению в собраниях и могли решаться земскими управами.
Участники уездного земского собрания
- выборные гласные (раздельно выбранные крестьянами, цензовыми собственниками - дворянами, цензовыми собственниками - недворянами);
- представители ведомств земледелия и землеустройства , удельного ведомства (если в уезде имелись государственные или удельные земли);
Участники губернского земского собрания
В собрании участвовали, под председательством губернского предводителя дворянства :
- выборные гласные (от уездных земских собраний);
- председатели уездных земских управ (c 1899 года);
- начальники губернских Управлений земледелия и государственных имуществ, управляющие Удельными округами (там, где они были);
- депутат от духовного ведомства (если епархиальное начальство сочтет полезным его назначить);
- представитель министерства торговли и промышленности (там, где существуют казенные горные или соляные промыслы);
- инспектор сельского хозяйства (по приглашению председателя, с совещательным голосом).
Земские управы
Земские управы состояли из председателя и двух членов, по решению земского собрания число членов могло быть увеличено до четырёх, а по разрешению министра внутренних дел - до шести. Срок службы этих лиц был трехлетним.
Председатели и члены управ могли не быть гласными, но обязательно должны были иметь избирательное право в этом земстве. Если они ещё не были гласными, то получали право членства в соответствующих земских собраниях.
Председатели губернских управ утверждались в должности министром внутренних дел, председатели уездных управ и члены управ - губернатором. Если эти лица не утверждались в должностях, собрания могли либо сразу выбрать запасных кандидатов, либо провести повторные выборы. При неутверждении второго выбранного кандидата должность замещалась лицом, назначенным министром внутренних дел.
Председатели и члены земских управ считались состоящими на государственной службе и носили мундир, их работа оплачивалась. Председатели губернских управ состояли в V классе (статский советник), председатели уездных управ и члены губернских управ - в VI классе (коллежский советник), члены уездных управ - в VII классе (надворный советник). Те, кто не имел права государственной службы (до 1906 года - крестьяне и мещане без гимназического образования, с 1906 года государственная служба была открыта для всех), не производились в чины и числились в них зауряд (то есть только на время нахождения в должности).
На управы возлагалось непосредственное заведование всеми делами земского хозяйства и управления.
Разделение полномочий между губернскими и уездными земскими учреждениями
Закон не устанавливал никаких требований по разделению как земских сборов, так и обязанностей между губернским и уездными земствами. В каждой губернии распределение устанавливалось индивидуально. В среднем, губернские земства расходовали 20-30 % от совокупного бюджета земств, остальное распределялось между уездными земствами.
Как правило, уездные земства содержали второстепенные земские дороги, начальные земские школы, богадельни в уездах, участковые врачебные пункты и больницы в уездах, ветеринарную службу в уездах, а также организовывали небольшую часть агрономической помощи.
Губернские земства содержали более значимые дороги, специализированные учебные заведения, губернские больницы, губернскую часть ветеринарной службы, организовывали основную часть мероприятий агрономической помощи, управляли специальными капиталами земств.
Взаимодействие земских и правительственных учреждений
Участие государственной власти в земских учреждениях
Закон предполагал активный контроль государственной власти над деятельностью земских учреждений, прежде всего через губернаторов и специальный межведомственный орган - губернское по земским и городским делам Присутствие .
Полномочия губернатора и министерства внутренних дел
Губернаторы управляли всем процессом выборов в земские учреждения, назначая время открытия всех избирательных собраний и съездов, утверждая списки избирателей и проверяя результаты выборов.
Губернаторы отдавали распоряжение об открытии очередных и внеочередных земских собраний.
Губернатор получал все решения земских собраний и рассматривал их на соответствие законам, если губернатор находил решения неправовыми, «а также не соответствующими общегосударственным пользам и нужда, либо явно нарушающими интересы местного населения», он выносил их на рассмотрение Присутствия, которое могло отменить эти решения. Существенным в данной правовой норме было то, что губернаторы имели право инициирования отмены земских постановлений не только по причине незаконности, но также и по причине нецелесообразности, то есть, де-факто произвольно.
Определенные решения земских собраний не вступали в силу до утверждения их губернатором, а именно: о разделении земских путей сообщения на губернские и уездные; об изменении направления земских дорог, обращении местных дорог в проселочные и наоборот; об открытии ярмарок, торгов и базаров; о таксах вознаграждения за убытки от потрав, за лесные порубки, за тушение пожаров; о дорожных сборах; об установлении такс для извозчиков.
Ряд более важных постановлений земских собраний подлежал обязательному утверждению министром внутренних дел, а именно: о разделении имущества и заведений общественного призрения на губернские и уездные; о переложении натуральных земских повинностей в денежные; о займах земств.
Губернатор утверждал в должностях председателей и членов земских управ (председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел).
Губернатор имел право ревизии земских управ и всех подведомственных им земских учреждений.
Губернатор рассматривал жалобы частных лиц на действия земских учреждений, и мог делать распоряжения земским управам об удовлетворении жалоб.
Основной задачей присутствия было обсуждение правильности и законности постановлений земских учреждений. Также присутствие рассматривало жалобы на составление списков избирателей и могло, по представлению губернатора, принимать решение об отмене выборов в земские учреждения (при нарушениях законной процедуры). По представлению губернатора, присутствие отменяло постановления земских собраний.
Участие представителей земств в государственных учреждениях
Представители земств принимали участие в работе многочисленных межведомственных комиссий губернского и уездного уровней, а именно:
- Член от губернского земского собрания входил в Губернское по земским и городским делам присутствие , занимавшееся урегулированием взаимоотношений между государством и земскими и городскими самоуправлениями.
- Губернскую землеустроительную комиссию , а председатели уездных управ - в уездные землеустроительные комиссии (учреждены в 1906 году).
- Председатель губернской земской управы входил в Губернский распорядительный комитет (учреждены в 1874 году).
- Губернское по воинской повинности присутствие , от уездной земской управы - в уездное по воинской повинности присутствие (учреждены в 1874 году).
- Председатель губернской земской управы входил в Губернское по промысловому налогу присутствие (учреждены в 1899 году).
- Член от губернской земской управы входил в Губернское по фабричным и горнозаводским делам присутствие (учреждены в 1886 году).
- Губернское присутствие по делам страхования рабочих (учреждены в 1912 году).
- Два члена от губернского земского собрания входили в Губернскую оценочную комиссию (учреждены в 1899 году).
- Два члена от губернского земского собрания (избранные из местных лесовладельцев) входили в Губернский лесоохранительный комитет (учреждены в 1888 году).
- Два члена от губернского земского собрания входили в Губернский училищный совет (учреждены в 1874 году).
- Председатели уездных земских управ входили в административные присутствия уездных съездов (учреждены в 1899 году).
В 1906 году, одновременно с учреждением Государственной Думы , был реформирован Государственный Совет , превратившийся из единственного законосовещательного учреждения в одно из двух законодательных учреждений. Половина членов Совета с этого момента назначалась монархом, а половина - выбиралась по сложным правилам. Среди прочих учреждений и сословий, губернские земские собрания получили право выбирать члена Государственного Совета, по одному члену от каждого собрания.
Члены Государственного Совета от земств должны были удовлетворять особому имущественному цензу, в три раза большему, чем ценз для личного участия в губернском избирательном собрании (то есть недвижимое имущество в 45 тыс. рублей или земельное владение соответствующей стоимости). Лица, прослужившие два срока в должностях предводителей дворянства, председателей земских управ, почетных мировых судей должны были удовлетворять цензу, в два раза большему, чем ценз для личного участия в губернском избирательном собрании.
Земские выборы
Земские выборы были сословными (все избиратели разделялись на сословия крестьян, дворян и на всех прочих совместно), цензовыми (для всех избирателей, кроме крестьян, существовали требования к минимальному размеру имущества - ценз) и куриальными (сословия собирались и голосовали раздельно, по избирательным куриям). Если какое-либо собрание выбирало кого-либо, то кандидатом мог быть только участник этого собрания.
Все земские учреждения избирались на три года.
Процедура выборов в уездные земские собрания
Процедура выборов была двухступенчатой.
На первом этапе собирались земские избирательные съезды (для мелких собственников, имевших 1/10 полного ценза), для выборов уполномоченных на земские избирательные собрания. Съездов одновременно созывалось два - в первом, под председательством уездного предводителя дворянства , участвовали только потомственные и личные дворяне. Во втором, под председательством городского головы , - все прочие. Съезды выбирали часть гласных в уездные земские собрания. В тех уездах, где совсем не было дворян-землевладельцев, вместо двух съездов собирался один. Количество уполномоченных, выбираемых каждым из съездов, было равно количеству полных избирательных цензов, которое составляло все цензовое имущество участников съезда.
На втором этапе собирались земские избирательные собрания, состоящие из уполномоченных от земских избирательных съездов и лиц с полным имущественным цензом, имеющих право личного участия в этих собраниях. Собраний одновременно созывалось два - в первом, под председательством уездного предводителя дворянства, участвовали только потомственные и личные дворяне. Во втором, под председательством городского головы, - все прочие. Собрания выбирали часть гласных в уездные земские собрания. В тех уездах, где совсем не было дворян-землевладельцев, вместо двух собраний собиралось одно.
Одновременно собирались избирательные волостные (то есть крестьянские) сходы , которые выбирали другую часть гласных в уездные земские собрания. До 1905 года каждая волость выбирала по одному кандидату в гласные, из этих кандидатов губернатор выбирал установленное законом число гласных в уездное земское собрание, а остальные оставались запасными на случай выбытия действующих гласных. С 1905 года участие губернатора было устранено, и кандидаты в гласные от волостных сходов составляли особый избирательный съезд, выбирая из своё среды установленное законом число гласных.
Общее количество гласных, а также количество гласных от крестьян, от первого избирательного собрания (то есть от собственников-дворян), от второго избирательного собрания (то есть от собственников-недворян) определялось законом. В различных уездах было от 15 до 40 уездных гласных (в среднем, 24-30).
Количество гласных от крестьян и от первого избирательного собрания зависело от наличия в уездах частных землевладельцев. В уездах, полностью лишенных частного землевладения (например, Олонецкая губерния), крестьянам принадлежало 12 мест гласных из 15. В уездах с развитым дворянским землевладением гласным от крестьян принадлежало от четверти до трети мест.
Количество гласных от собственников-дворян колебалось от нулевого (в четырёх губерниях, где таких дворян просто не было) до 55-60 % в губерниях с развитым дворянским землевладением.
В тех 30 губерниях, где дворяне имелись, им принадлежало 57 % мест гласных, собственникам-недворянам принадлежало 13 %, крестьянам - 30 %.
Всего в 34 земских губерниях было 10 229 гласных уездных земских собраний, один гласный представлял в среднем около 6400 человек.
Процедура выборов в губернские земские собрания
Выборы гласных в губернские земские собрания производились уездными земскими собраниями и были прямыми. Каждое уездное собрание из числа своих гласных выбирало гласных в губернское собрание, в количестве, установленным законом для каждого уезда.
Количество гласных, избираемых в губернское собрание от уездов, было приблизительно пропорционально населенности уездов. В губернских собраниях различных губерний было от 15 до 62 гласных. Всего в 34 земских губерниях было 1576 гласных губернских земских собраний.
Избирательное право
Для личного участия в выборах гласных уездного земского собрания избиратель должен был состоять в русском подданстве и не менее года владеть (на выбор) следующими имуществами:
- землею в количестве, установленном законом, различном для разных местностей; это количество колебалось от 150 десятин в развитых регионах (Екатеринославская губерния) до 800 десятин в глухих углах (Яренский уезд), при среднем значении в 200-250 десятин;
- любым другим недвижимым имуществом, облагаемым земскими сборами, оцененным не менее чем в 15.000 рублей.
Избирательное право имели не только физические лица, но и любого рода предприятия, организации и учреждения, владеющие недвижимым имуществом. Избиратели младше 25 лет и женщины, владеющие цензовым имуществом, могли участвовать в избирательных собраниях через представителя.
Для участия в земских избирательных съездах (выбиравших представителей на выборы гласных в уездное земское собрание) надо было владеть землей или недвижимостью в размере 10 % от требуемого для права личного участия в выборах.
Избирательного права были лишены: подвергшиеся суду за уголовные преступления, отрешенные судом от должности (только на 3 года), состоящие под следствием, банкроты, исключенные из духовного звания, исключенные из сословных обществ за пороки, находящиеся под гласным надзором полиции.
Священно- и церковнослужители христианских исповеданий лично не допускались к выборам, но храмы и монастыри участвовали в выборах как организации - владельцы цензового имущества; кроме того, в состав земских собраний входил невыборный епархиальный депутат.
К выборам не допускались евреи.
До 1906 года крестьяне, участвовавшие в волостных собраниях, были лишены права участвовать в избирательных съездах, даже если они, помимо надельной земли в сельских обществах, имели цензовое недвижимое имущество.
Финансирование земских учреждений
Земские учреждения финансировались за счет земских сборов, обособленных от государственных налогов и собираемых самими земствами, на основании «Устава о земских повинностях» 1899 года .
Земские повинности могли быть денежными и натуральными; земства, как правило, предпочитали преобразовывать натуральные повинности в денежные. Кроме того, земские учреждения получали многочисленные целевые дотации из государственного бюджета, прежде всего на содержание земских начальных школ и на различные мероприятия агрономической помощи.
Земские денежные сборы могли быть назначены со следующих предметов:
- с земель (облагались все земли, в том числе казенные и удельные);
- с недвижимых имуществ в городах и местечках;
- с фабричных и заводских помещений;
- с промысловых свидетельств (о свидетельствах см. Государственный промысловый налог , дополнительно от 10 до 15 % к сумме, уплачиваемой за свидетельство государству);
- с патентов на заводы для выделки спиртных напитков и заведения для продажи питей (в 1906 году сбор был отменен, но вместо него выплачивалась компенсация из государственного бюджета).
Земские сборы собирались по утверждённому бюджету земства, называемому сметой. Сборы имели раскладочный характер; общая сумма каждого собираемого сбора утверждалась земским собранием и вносилась в смету, после чего производилась раскладка - фиксированная общая сумма сбора распределялась («раскладывалась») по налогоплательщикам, пропорционально стоимости их имуществ (или промысловых свидетельств и патентов). Для губернских сборов раскладка производилась в два этапа - вначале сбор раскладывался на уезды, а внутри каждого уезда - на налогоплательщиков.
Закон не устанавливал размер земских сборов с земель и недвижимости. В 1900 году было установлено ограничение роста ставок налога - не более чем на 3 % в год (рост сбора налога из-за увеличения количества или стоимости облагаемого имущества не ограничивался), но по согласованию с губернатором это ограничение могло не соблюдаться.
Земские натуральные повинности состояли в обязанности:
- содержания дорог и бечевников;
- содержания подвод для разъездов чинов гражданского ведомства (внутри губерний);
- содержания транспортировки арестантов (до общегосударственных ссыльно-этапных дорог);
- снабжения квартирами чинов уездной полиции и некоторых чинов гражданского ведомства (прежде всего земских начальников и судебных следователей при их разъездах; большая часть обязанностей отменена в 1900 году);
- истребления вредных для полей и лугов насекомых и животных.
Так как часть земских сборов и повинностей собиралась и расходовалась земствами, но предназначалась на общегосударственные нужды, а также из-за того, что часть земских доходов, выпавшая при введении казенной винной монополии была заменена субсидиями от казны, взаиморасчеты земств и государства по налогам были достаточно сложны. Для разрешения возникающих вопросов и сверки взаимных обязательств в губерниях существовали
Раздел VI. История выборов в России
Земская «контрреформа» или «коррекция реформ» (по материалам избирательных кампаний в Московской губернии)
Аннотация
Статья посвящена земским избирательным кампаниям, проходившим в Мо -сковской губернии в 80-х - первой половине 90-х гг. XIX в. На основе архивных материалов рассматриваются попытки избирателей опротестовать результаты выборов, деятельность губернатора и губернского по земским и городским делам присутствия по надзору за применением норм избирательного права. Делается вывод о том, что изменения, связанные с реформой 1890 г., сочетали в себе элементы как «контрреформы», так и «коррекции реформ».
Ключевые слова: земские выборы, административный надзор, губернское по земским и городским делам присутствие, «контрреформы», «коррекция реформ».
Галкин Павел Владимирович
Доктор исторических наук, заведующий кафедрой
Государственного социально-гуманитарного университета (Коломна, Россия)
Проблемы административных реформ, проводившихся во второй половине XIX в. и непосредственно затронувших положение земских учреждений, неоднозначно трактуются в трудах историков, политологов и юристов. Одним из центральных является вопрос о том, в какой мере реформа 1890 г. способ -ствовала коренному изменению в статусе и компетенции земств.
В дореволюционной историографии большинство авторов отмечали усиление в земстве государственных начал и выступали с критикой законодательных новаций в части уменьшения самостоятельности общественных учреждений
и усиления административного надзора . Известный историк земства Б. Б. Веселовский отмечал, что основным нововведением реформы 1890 г. стало «установление сословности избирательных групп и предоставление значительного перевеса гласным-дворянам», но при этом он делал вывод о том, что реформа «не произвела какой-либо существенной перемены», а «земская власть осталась в тех же руках» .
В советской исторической науке в отношении «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1890 г. прочно закрепляется термин «контрреформа», а при оценке причин, побудивших
правительство провести «контрреформу», Л. Г. Захарова, помимо общеполитических мотивов, указывала на конституционные требования «земско-либеральной оппозиции» и на эволюцию социального состава собраний, и в том числе на борьбу «торгово-промышленной и новой землевладельческой буржуазии» . При этом «земская контрреформа», по мнению П. А. Зайончковского, не принесла правительству ожидаемых результатов, поскольку «несмотря на усиление правительственной опеки и на известное увеличение численности дворянства, не изменила оппозиционной сущности земских органов» .
Современные авторы считают неправомерным оценку преобразований Александра III как «контрреформ» и предлагают термин «коррекция реформ». Впервые такая постановка вопроса была сделана в коллективной монографии «Административные реформы в России: история и современность», где земская реформа 1890 г. рассматривается как стремление «преодолеть противостояние выборных и коронных учреждений» .
Последовательное рассмотрение проблемы терминологии было предпринято в исследованиях Н. И. Биюшкиной. В них, в частности, автор отмечает, что в словарях «контр» (от лат. «contra») характеризуется как первая часть сложных слов, означающая противоположный или встречный процесс, противодействие тому, что выражено во второй части слова. В этой связи Н. И. Биюшкина считает более правильным употребление термина «коррекция реформ», утверждая, что «политика контрреформ объективно выглядит как курс коррекции (курсив автора - П. Г.) сложного и противоречивого процесса преобразований Александра II...». При этом она не отказывается и от использования термина «контрреформы», предлагая под ними понимать «систему внутриполитических мер, предпринятых императором, направленных на восстановление и последующее соблюдение
режима законности и правопорядка, на приведение курса реформ Александра II в соответствие с изменившимися к началу 80-х гг. XIX в. социально-экономическими и политико-правовыми отношениями» .
Таким образом, в современных исследованиях, посвященных преобразованиям Александра III, наметился отказ от применения понятия «контрреформы» в пользу термина «коррекция реформ». В данной статье предпринята попытка рассмотреть земские избирательные кампании, проводившиеся в Московской губернии в 80-х - первой половине 90-х гг. XIX в., с тем, чтобы выявить причины и последствия проведения реформы 1890 г. и определить насколько правомерно применение того или иного подхода в оценке этих событий.
Согласно «Положению о губернских и уездных земских учреждениях, высочайше утвержденному 1 января 1864 г.» состав земских гласных сначала формировался на уездном уровне. Избиратели делились на три курии: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ.
В Московской губернии для участия в выборах от первой курии устанавливался имущественный ценз в размере 200 десятин земли или 15 тыс. руб. по стоимости недвижимого имущества, или в 6 тыс. руб. годового оборота промышленного производства. В равной степени могли принимать участие в выборах поверенные от церквей, компаний и обществ, удовлетворяющих указанным требованиям. Граждане или представители учреждений, располагавшие собственностью, превышающей 1/20 часть имущественного ценза, участвовали в особых предварительных съездах по выбору уполномоченных, количество которых устанавливалось в соответствии с числом полных цензов. В избирательном съезде землевладельцев могли участвовать лично или через уполномоченных крестьяне, имевшие в собственности необходимое количество земли вне крестьянского надела.
В избирательных съездах уездных городов участвовали купцы, владельцы торговых и промышленных заведений с годовым доходом свыше 6 тыс. руб., а также владельцы городской недвижимости, стоимость которой зависела от численности жителей. Так, в городах, имеющих более 10 тыс. жителей (в Московской губернии это г. Коломна и г. Серпухов), требовалось владение недвижимостью стоимостью более 3 тыс. руб.; в городах, насчитывавших от 2 до 10 тыс. жителей, - не ниже 1000 руб., и во всех прочих городских поселениях - не ниже 500 руб. По этой курии могли баллотироваться дворяне и духовенство, поверенные от церквей, обществ, компаний, владеющих имуществом соответствующего размера.
По третьей курии, не предусматривавшей имущественного ценза, выборы были многостепенными: сначала сельский сход выбирал представителей на волостной сход, на котором избирались выборщики, а затем на уездных съездах выборщики избирали гласных в уездное земское собрание. По закону от каждого сельского общества в числе выборщиков должно было быть не менее одного представителя. По третьей курии предоставлялось также право баллотироваться членам избирательного съезда землевладельцев и православному духовенству, причем последние этим правом наделялись даже в том случае, если они не обладали имуще -ственным цензом, позволявшим им баллотироваться по первой курии. Это было сделано законодателем для того, чтобы поднять культурный и образовательный уровень избранников от третьей курии.
В гласные не могли избираться губернатор и вице-губернаторы, члены губернских правлений, прокуроры и полицейские чины. Лишались избирательных прав лица, судимые и состоявшие под следствием или надзором полиции.
Избирательные права не предоставлялись иностранцам и российским гражданам моложе 25 лет. Женщины, владевшие недвижимостью, могли уполномочивать
на участие в выборах своих отцов, мужей, сыновей, зятьев и родных братьев, которые не обладали необходимым имущественным цензом. Неотделенные сыновья могли участвовать в выборах вместо отцов в качестве уполномоченных. При этом никто не мог иметь на избирательном съезде более двух голосов: одного голоса по личному праву и одного - по доверенности или уполномочию.
Гласные избирались на три года в сроки, назначаемые министром внутренних дел. На избирательном съезде землевладельцев председательствовал уездный предводитель дворянства, на съезде второй курии - городской голова, а на сельских съездах председатель назначался из среды выборщиков и утверждался мировым посредником.
Подготовительная работа по организации выборов возлагалась на земские управы, которые должны были составлять предварительные списки избирателей по первым двум куриям за четыре месяца и уточнять их за один месяц до выборов. После чего списки публиковались в официальной части «Московских губернских ведомостей».
Одним из основных источников для анализа избирательных технологий середины 1880 гг. являются опубликованные «Журналы уездных земских собраний Московской губернии», в которых приводились все жалобы и заявления, подававшиеся избирателями, а также отношения губернатора, направлявшиеся на рассмотрение земских собраний. По избирательным кампаниям, проводившимся на рубеже 1880-1890 гг., в Центральном историческом архиве Москвы сохранилась делопроизводственная документация, представляющая собой переписку земских управ с губернатором и Министерством внутренних дел. В делах содержатся акты и протоколы избирательных съездов, баллотировочные листы,доверенности уполномоченных лиц, рапорты исправников о благонадежности лиц, избранных в гласные, а также решения Сената по жалобам частных лиц.
В период избирательной кампании 1883 г. основные противоречия возникли из-за использования так называемых бланковых доверенностей, в которых фамилия доверенного лица вписывалась непосредственно перед выборами, что позволяло влиять на результаты земских выборов. Как следствие, это привело к разбирательствам в 5 из 13 уездов Московской губернии. Причем в каждом отдельном случае появлялись свои нюансы. Так, в Подольском уезде представленная избирателем доверенность не соответствовала требованиям, так как была подписана свидетелями после ее засвидетельствования в полиции . В Коломенском уезде споры вызвали права сразу трех избирателей. Доверенность одного из них была засвидетельствована у мирового судьи, другого - у нотариуса, а третьего - у помощника городского пристава, но во всех документах не было подписей свидетелей. Однако на избирательном съезде при проверке прав доверенных лиц было решено, что все доверенности засвидетельствованы в соответствии с требованием закона, поэтому получившие их лица были допущены к участию в голосовании .
В Бронницком уезде и вовсе был зафиксирован случай участия в выборах лица, не имевшего ни собственного ценза, ни доверенности. По данному факту один из участников съезда полковник Н. И. Ильин подал жалобу московскому губернатору В. С. Перфильеву, в которой сообщил следующее: «...никто не знал, что И. Мочалов явился вместо отца», но баллотировочный список подписан Иваном, «хотя очевидно он и старался вывести букву „И" так, что она имеет сходство и с буквой „И" и „П"». Жалобщик также указал, что в уезде существует «партия, стремящаяся к достижению своих целей, не разбирая средств», и при подобных «проделках» она может «всегда вводить в заблуждение как председателя, так и прочих членов съезда...» . При рассмотрении жалобы в земском собрании было принято во внимание, что П. С. Мочалов от звания гласного отказался, поэтому большинством голосов постановили признать выборы правильными .
Скандальный оттенок имели выборы 1883 г. в Клинском уезде, где жалоба губернатору была подана не избирателями, а председателем земской управы А. А. Олениным. В ней описывались грубейшие нарушения закона при оформлении четырех доверенностей. Так, участвовавший в съезде В. В. Соколов представил доверенность, в которой его фамилия была вписана им собственноручно. Другая доверенность была выдана И. Н. Ка-шаеву, не имевшему собственного ценза. Еще один избиратель, И. О. Назимов, и вовсе представил письмо от отца, подписанное свидетелями незадолго до выборов и никем не засвидетельствованное. И наконец, избиратель В. С. Сахаров представил доверенность без указания, кому она выдана. Губернатор В. С. Перфильев препроводил жалобу председателя земской управы на рассмотрение земского собрания, указав, что он, в свою очередь, согласен с приведенными в ней доводами .
Однако гласные признали, что все четыре документа имели законную силу. По доверенности В. В. Соколова, в частности, было выяснено, что имя вписано рукою доверителя в начале документа, а засвидетельствование было проведено в полицейскомуправлении. Доверенность И. Н. Кашаеву была выдана правлением Высоковской мануфактуры, подпись засвидетельствована нотариусом, и при этом доверенное лицо являлось пайщиком этой мануфактуры на сумму не менее 15 тыс. руб., что соответствовало требованиям по имущественному цензу. Доверенность Назимова,удостоверенную двумя свидетелями и предводителем дворянства, также признали правильною. С доверенностью В. С. Сахарова оказалось еще проще: поскольку доверитель и до-
веренное лицо были «внесены в список крупных землевладельцев и известны всем членам собрания как местные жители, и что никакого сомнения доверия не представляется», доверенность признали действительной .
Московский губернатор согласился только с доводами земцев относительно доверенности В. В. Соколова, а по остальным пунктам опротестовал постановление собрания. После чего гласные вновь рассмотрели обстоятельства, ставшие поводом к возражениям губернатора. Избирателем И. Н. Кашаевым в подтверждение имущественного ценза было представлено удостоверение, выданное правлением Высоковской мануфактуры, о том, что его пай составляет 25 тыс. руб., на основании чего гласные признали полученную им доверенность правильной. В подтверждение доверенности В. С. Сахарова было рассмотрено письмо доверительницы, якобы представленной еще на избирательном съезде. А в отношении доверенности Назимова земцы, не вдаваясь ни в какие юридические тонкости, приняли решение простым голосованием: 18 голосами против 11 они признали участие неотделенного сына по письменному заявлению отца законным.
Губернатор В. С. Перфильев приостановил это постановление земского собрания и представил материалы на решение в Сенат. В его рапорте также сообщалось о несогласии с постановлениями земского собрания, состоявшимися по другим вопросам при «незаконном составе гласных». Дело разбиралось в Сенате 14 декабря 1883 г. В отношении И. Н. Кашаева было предписано исключить его из числа гласных, поскольку, не имея собственного полного ценза, он «не мог быть уполномочен Товариществом Высоковской мануфактуры на участие в выборах в качестве представителя ценза, ей принадлежащего, хотя бы и состоял пайщиком мануфактуры» . В то же время избрание Назимова и Сахарова было признано законным в силу того, что первый из них
участвовал в съезде в качестве неотделенного сына, для чего не требовалось особых уполномочий, а второй, кроме голоса, представленного ему по доверенности, имел собственный шар по личному имущественному цензу.
В Московском уезде ситуация с проверкой доверенностей осложнилась еще и проблемой борьбы дворянства и «кирпичников» - владельцев кирпичных заводов, возглавляемых М. Д. Пфейфером . Эта борьба фракций стала прямым следствием сокращения удельного веса дворянства в составе из-бирателей1. Поэтому «кирпичники», используя манипуляции с избирательными шарами, пытались добиться того, чтобы дворяне окончательно потеряли интерес к выборам, посчитав ниже своего достоинства проходить неоднократные перебаллотировки.
В 1883 г. после завершения выборов по первой курии избиратели В. Л. Кирхгоф, Н. Ф. Рихтер и А. Ф. Ржевский подали жалобы на «неправильности», допущенные при оформлении доверенностей сразу 6 избирателей из числа «кирпичников». Вопрос обсуждался на заседании земского собрания, где большинством голосов (15 против 12) выборы были признаны правильными. Однако губернатор В. С. Перфильев не согласился с постановлением земского собрания и возвратил все материалы на повторное обсуждение. На следующем заседании земского собрания часть земцев выступили за то, чтобы не соглашаться с протестом начальника губернии, другие, напротив, высказывались
1 Если в 1865 г. дворяне составляли 91 % от общего числа крупных землевладельцев первой курии, то в последующие годы эта цифра стремительно уменьшалась, составив в 1868 г. - 51 %, в 1871 г. - 49 %, в 1874 г. - 44 %, в 1877 г. - 39 %, и, наконец, в 1880 г. - всего 34 % (подсчитано по: Доклад Московской уездной земской управы Московскому уездному земскому собранию 1880 г. № 1. - С. 7).
в пользу проведения повторных выборов. В результате 16 голосами против 8 земцы постановили согласиться с мнением губернатора и ходатайствовать о назначении нового съезда по первой курии .
Выборы состоялись в ноябре, и жалоб на какие-либо «неправильности» подано не было. В результате новых выборов «кирпичникам»удалось упрочить свои позиции: если после первого раунда в числе гласных было 4 купца и 3 почетных гражданина (из 12 мест), то после второго раунда - 8 и 4, соответственно (из 15 мест). Таким образом, дворяне остались в земском собрании в меньшинстве, а лидер «кирпичников» коллежский секретарь М. Д. Пфейфер был избран не только гласным, но и председателем земской управы.
В целом избирательная кампания 1883 г. показала, что в большинстве случаев заявления и жалобы, подававшиеся против лиц, участвовавших в выборах по доверенности, являлись не столько элементом борьбы за законность избирательных процедур, сколько средством достижения определенных целей представителями той или иной группировки избирателей.
Избирательная кампания 1886 г. в масштабах губернии прошла без крупных нарушений, исключением стал Московский уезд, где «кирпичники» во главе с М. Д. Пфейфером, занявшие доминирующие позиции в земской управе, постарались максимально обеспечить свои интересы. О характере «неправильностей», допущенных на выборах по первой курии, дает представление жалоба Н. Ф. Рихтера и Н. А. Каблукова. Первая озвученная ими претензия касалась того, что предводитель дворянства, председательствующий на съезде, получал от земской управы списки за день до выборов и поэтому не мог обеспечить рассылку повесток избирателям. «Несоблюдение этого закона, - утверждали заявители, - лишало возможности многих землевладельцев, дачевладельцев и представителей церковных имуществ, не проживающих
в городе, принять участие в съезде, чем явно нарушены их права». При этом жалобщики высказывали предположение, что «представители фабрик и торговых заведений были оповещены каким-либо особым образом» . Вторая часть жалобы была посвящена участию в съезде крупных землевладельцев лиц на основании доверенностей, неудовлетворяющих требованиям закона. Далее сообщалось о том, что после выборов Н. Ф. Рихтер не смог ознакомиться с доверенностями в земской управе, потому что в один день они оказались в сейфе отсутствующего секретаря управы, а на следующий день у отсутствующего члена управы. Поскольку для подачи жалобы по закону предоставлялось всего три дня, Рихтеру пришлось сформулировать нарушения лишь «в общих чертах». Он утверждал, что некоторые избиратели не знали, от кого они имели доверенности, и не все доверенности были представлены к засвидетельствованию самими верителями, а иногда на них обозначалось «подпись руки свидетельствую», но не называлось фамилии человека, чья подпись удостоверялась .
Предъявленные обвинения во многом были направлены против председателя и членов земской управы как главных организаторов избирательного процесса. Изложенные заявителями факты свидетельствовали о стремлении управы во главе с М. Д. Пфейфером увеличить количество голосов, принадлежащих его сторонникам. С одной стороны, это достигалось особым порядком оповещения избирателей о дате заседания и полной узурпации этого процесса в ущерб действиям предводителя дворянства, председательствующего на съезде первой курии, а с другой - были использованы самые разнообразные приемы для манипуляций с доверенностями. Однако в объяснительной записке, которую губернатор потребовал от земской управы, большая часть обвинений была искусно опровергнута. Обеспечение явки избирателей по версии
управы было выполнено наилучшим образом: было изготовлено до 600 объявлений (т. е. почти по числу избирателей) и с курьерами они были разосланы становым приставам, во все волостные правления, монастыри и всем благочинным уезда . По всем пунктам жалобы, посвященным доверенностям, в объяснениях управы говорится о том, что они носили единичный характер, а засвидетельствование их у члена управы и мирового судьи объяснялось тем, что они являются должностными лицами, и это не противоречит закону.
В целом, объяснения управы были убедительны далеко не по всем пунктам, но на заседании земского собрания, где «кирпичникам» активно противостояли только гласный от удельного ведомства К. В. Бабановский и поддержавший его И. И. Шаховской, вопрос о правильности действий избирательного съезда был решен положительно большинством (26 против 3) голосов. Таким образом, активная позиция отдельных избирателей и гласных фактически натолкнулась на мощную противодействующую силу представителей недворянских сословий.И если в предшествующие годы основная борьба разворачивалась на избирательных съездах, то после избрания М. Д. Пфейфера председателем земской управы любые попытки пересмотра результатов выборов оказались обречены на провал, так как «кирпичники», используя организационные ресурсы, стали неуязвимы перед лицом губернаторского надзора.
Учитывая сложившиеся обстоятельства, в том же 1886 г. предводитель дворянства Московского уезда князь П. Н. Трубецкой обратился к министру внутренних дел Д. А. Толстому с «Запиской о земских избирательных съездах», в которой он предлагал создать специальную «четвертую» курию избирателей, выделив в нее владельцев фабрик, заводов и другой неземельной собственности . Эти предложения получили поддержку в губернском земском собрании и нашли
отклик на страницах «Вестника Европы» и «Недели», но реальные изменения в положении дворянства промышленно развитых уездов произойдут лишь после издания нового «Положения о земских учреждениях»1.
Однако Н. Ф. Рихтер не смирился с поражением дворянства и предпринял беспрецедентные шаги для отстаивания своей позиции. На заседании губернского земского собрания в декабре 1886 г. при проверке прав губернских гласных он снова заявил о незаконности выборов в Московском уезде, указав, что при -чиной нарушений стали неправильные действия уездной управы по составлению списков избирателей. Губернские гласные, заслушав представленное заявление, признали, что собрание не имеет соответствующей компетенции для пересмотра результатов выборов в уездах, и одновременно решили ходатайствовать перед правительством о распространении на губернские земские собрания прав по рассмотрению работы избирательных съездов.
В январе 1889 г. накануне следующей избирательной кампании Н. Ф. Рихтер
1 Примечательно, что в период следующей избирательной кампании уездный предводитель дворянства князь П. Н. Трубецкой вновь попытался решить вопрос о создании отдельной курии для владельцев торгово-промышленных заведений. С этой целью он пытался заручиться, прежде всего, поддержкой московского генерал-губернатора князя В. А. Долгорукого: «...с каждым годом число фабрик, заводов, кабаков и прочих недвижимых имуществ все прибавляется, - отмечал предводитель дворянства в письме к генерал-губернатору. - Количество же земли прибавиться не может, а поэтому и выходит полный абсурд, что на съезде землевладельцев ни один собственник земли не избирается, а попадают в гласные кирпичники, кабатчики и промышленники всякого рода...» (ЦИАМ. - Ф. 17. - Оп. 71. - Д. 92. - Л. 16).
вновь решил предложить этот вопрос губернскому земскому собранию, которое на этот раз постановило передать его для «расследования» в губернскую управу. Для выяснения всех обстоятельств дела члены губернской управы приняли решение командировать двоих представителей в Московскую уездную управу.
Далее конфликт стал развиваться по нарастающей линии: члены уездной управы, руководствуясь нормами закона, постановили командированных губернской управой лиц «к расследованию не допускать». О произошедшем инциденте члены Московской уездной управы доложили гласным уездного собрания. В докладе подчеркивалось, что «направление действий Московского губернского земского собрания серьезно угрожает самостоятельности уездных земских учреждений Московской губернии», и потому уездная управа предложила обратиться к высшей административной власти «в целях определения границ для компетенции губернского земского собрания и ограждения интересов уездных земских собраний». Уездное собрание большинством голосов (20 против 1) постановило поддержать позицию уездной управы и уполномочить ее подать жалобу в Сенат.
Избирательная кампания 1889 г., начавшаяся на фоне такого скандального выяснения отношений между уездными и губернскими структурами, продолжилась в том же ключе. Уже в апреле Н. Ф. Рихтер подал жалобу в уездную управу на неправильное составление списков. Главная претензия заключалась в том, что владельцы домов, кирпичных заводов и других промышленных заведений были внесены в избирательные списки по капитализации доходности из 7 %, хотя в законе четко указывалось на предоставление избирательных прав либо по ценности имущества, либо по годовому обороту производства . Всего по жалобе Рихтера следовало исключить из списков до 150 человек, стоимость имущества которых была рассчитана управой
неверно и в действительности не соответствовала имущественному цензу. В ответ на эти претензии члены уездной управы заявили, что такие способы расчета употреблялись, начиная с 1870 гг., и никаких протестов со стороны избирателей и губернатора не встречали. На основании чего в удовлетворении жалобы Н. Ф. Рихтеру было отказано. Однако последний решил проявить настойчивость и подал жалобу в губернскую управу, где было принято постановление: признать списки уездной управы составленными с нарушением закона. Члены уездной управы попробовали применить те же подходы, которые были использованы в инциденте с предыдущей жалобой Рихтера, указав на то, что постановление губернской управы выходит за пределы ее компетенции, и для решения вопроса в нужном русле подали ходатайство о созыве экстренного земского собрания. В архивных материалах по этому поводу сохранилась записка уездного предводителя дворянства П. Н. Трубецкого, адресованная московскому генерал-губернатору князю В. А. Долгорукому. В ней высказывалось сомнение о целесообразности разрешать экстренное собрание уездных гласных, так как «пересоставление списков избирателей законом не допускается и самое пересоставление их повлечет за собою путаницу, не говоря уже о возможности устранения управы от должности» . По-видимому, эти доводы были приняты во внимание и в Министерстве внутренних дел, поскольку разрешение на созыв экстренного собрания предоставлено не было, но объяснение причин отказа давалось иное: в нем указывалось, что постановление губернского земского собрания не может подлежать обсуждению на уездном уровне. Получив отказ, уездная управа обратилась с ходатайством к министру внутренних дел И. Н. Дурново о «надлежащих указаниях» .
Спустя несколько дней московский губернатор князь В. М. Голицын обратился к
министру внутренних дел для того, чтобы изложить свое видение проблемы. Прежде всего, он признал, что требование, заявленное губернской земской управой, представляется несоответствующим «Положению о губернских и уездных земских учреждениях». Для поиска компромисса и составления новых избирательных списков губернатор предлагал создать особую комиссию под председательством предводителя дворянства и включить в ее состав членов как уездной, так и губернской земских управ. А для окончательного разрешения проблемы губернатор предлагал поддержать инициативу уездного предводителя дворянства П. Н. Трубецкого о выделении владельцев торгово-промышленных заведений в особый избирательный съезд, поскольку это «само собой прекратит всякие неправильности в выборном деле, устраняя домогательства лиц этой категории, желающих попасть тем или другим путем в съезд от землевладельцев, чем преимущественно и объясняются неправильности по составлению списков избирателей по Московскому уезду» .
В конфиденциальном ответе министр внутренних дел И. Н. Дурново согласился с утверждением московского губернатора о том, что требования губернской земской управы о внесении в списки владельцев недвижимой собственности на основании их собственных показаний, подтвержденных свидетелями, несогласно с действующим законодательством. Перспективы создания отдельной курии для владельцев торгово-промышленных заведений министр признал возможным лишь после принятия соответствующих норм, «...к чему едва ли представляется достаточно основания, особенно ввиду предпринятого общего пересмотра правил, относящихся до земских учреждений» .
В официальном же ответе, полученном земскими управами из Министерства внутренних дел, сообщалось, что исправ-
ление избирательных списков необходимо провести «лишь в том отношении, чтобы устранить повод к предположению о допущении составного, для одних и тех же лиц, избирательного ценза...» . Московская уездная управа, посчитав, что в списках избирателей «никаких составных цензов не имелось», решила, не исправляя их, направить губернатору на окончательное утверждение. Новых жалоб по этому поводу ни со стороны избирателей, ни от губернатора не последовало, поэтому в конце ноября все-таки состоялись выборы по первой курии.
Однако в день выборов Н. Ф. Рихтер представил особое мнение, в котором указал, что производство выборов по неисправленному избирательному списку он считает несогласным с законом. Но когда председательствовавший на съезде П. Н. Трубецкой предложил поставить заявление на голосование, Рихтер отказался, по-видимому, желая сохранить для себя возможность на подачу новых протестов. В итоге сам жалобщик свою кандидатуру на голосование не выставлял, а главный его оппонент - председатель земской управы М. Д. Пфейфер набрал больше всех избирательных шаров (81 из 97). В результате выборов в гласные от первой курии прошло меньшее число «кирпичников», а Н. Ф. Рихтер был избран в земское собрание от крестьянской курии. В этом незначительном уменьшении числа «кирпичников» в земском собрании, очевидно, не последнюю роль сыграли жалобы Рихтера, поскольку даже несмотря на отсутствие прямого их удовлетворения, они повлияли на сторонников М. Д. Пфейфера, заставив их уменьшить свои амбиции и прекратить безудержное «выдавливание» дворянства из земства.
В других уездах Московской губернии на выборах 1889 г. не было зафиксировано ни одной жалобы, за исключением съезда второй курии в г. Дмитрове. Здесь были допущены нарушения при оформлении доверенностей, и, кроме того, произошло разделение избираемых гласных
на две части (4 гласных избиралось от г. Дмитрова и 6 гласных - от Сергиева По -сада). В результате такой баллотировки от Сергиева Посада в гласные был зачислен претендент, набравший 21 «белый шар», а от г. Дмитрова избиратель, получивший 22 голоса, оказался в числе кандидатов в гласные, что, разумеется, противоречило закону . Московский губернатор князь В. М. Голицын направил все материалы на рассмотрение уездного земского собрания, которое согласилось с оценкой указанных нарушений и необходимостью проведения повторных выборов по второй курии. Новые выборы прошли в спокойной обстановке и никаких протестов на них не поступало.
Подводя общий итог избирательным кампаниям в Московской губернии 18831889 гг., отметим, что в целом выборы проходили с соблюдением действующего законодательства, а выявленные факты нарушений наблюдались примерно на одном из десяти избирательных съездов.
Ключевую роль в избирательном процессе играли уездные земские управы, составлявшие списки избирателей и осуществлявшие переписку с губернатором по вопросам сроков и места проведения выборов. Другим важным звеном были уездные земские собрания, потому что именно они должны были проверять законность прав гласных. Особняком в этой системе стояла губернская управа, которая участвовала в рассмотрении повторных жалоб на составление избирательных списков. Со стороны органов государственной власти функции надзора за порядком проведения выборов были возложены на губернаторов, разрешительные полномочия осуществлял министр внутренних дел, а толкованием закона и окончательным разрешением жалоб занимался Сенат. Как видно из рассмотренных эпизодов, все вышеперечисленные субъекты избирательного процесса не имели прямой заинтересованности в пересмотре результатов выборов, а потому
стремились минимизировать разбирательства, связанные с нарушениями законодательства. Исключением являлись избирательные кампании, во время которых борьба отдельных групп избирателей сопровождалась либо вопиющими фактами нарушений закона, либо ими оказывалось активное давление на земское собрание или губернатора через подачу многочисленных жалоб, протестов и особых мнений. Другим критерием отмены выборов являлись доказанные ситуации незаконного влияния на исход голосования (как правило, при избрании в гласные с перевесом в один-два голоса).
Испытанием всей избирательной системы в Московской губернии на прочность стали регулярные жалобы Н. Ф. Рихтера, который, проявив завидную настойчивость, сумел задействовать для их расследования все структуры. При этом губернская управа и губернское земское собрание продемонстрировали свою неготовность к роли третейского судьи в силу заинтересованности в результатах разбирательства и даже склонности к лоббированию определенного решения. Губернатор и министр внутренних дел заняли более взвешенную позицию, продемонстрировав стремление к скорейшему решению проблемы в рамках действующего законодательства. Однако парадокс заключался в том, что ситуация, сложившаяся в Московском уезде, могла быть разрешена кардинально только путем реформирования избирательных норм. Стремительное развитие торговли и промышленности при отсутствии второй (городской) курии приводило к активному влиянию «кирпичников» на результаты выборов. В этой связи жалобы Н. Ф. Рихтера скорее были жестом отчаяния, и оказать заметного влияния на исход избирательных кампаний они, конечно, не могли. Но в то же время привлечение внимания со стороны представителей государственной власти, начиная от губернатора и генерал-губернатора и заканчивая министром внутренних дел,
стало, по сути, легальной возможностью заявить о проблеме. И, по-видимому, это не в последнюю очередь учитывалось при разработке концепции реформы 1890 г.
Для других уездов Московской губернии наиболее актуальным в предстоящем реформировании земского законодательства было все-таки не изменение подхода к наделению избирательными правами и не распределение избирателей по куриям, а создание нового органа надзора по аналогии с губернским по городским делам присутствием. Потому что только структура, не связанная земскими корпоративными интересами (когда проверку законности своих прав гласные осуществляли коллективным решением) могла обеспечить более или менее качественное обеспечение функций административного надзора. Такой орган появился в результате принятия нового земского положения сначала в виде присутствия по земским делам, а затем губернского по земским и городским делам присутствия, объединившего надзор за обеими ветвями местного самоуправления.
Другими заметными новациями «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» 1890 г. стали изменения в избирательной системе, которая оказалась направлена на удовлетворение узкосословных интересов дворянства. Прежнее деление по первым двум куриям - на владельцев имущества в сельской местности и в городах - заменялось в соответствии с сословным подходом на курии дворян и недворян, владеющих недвижимостью. Правом участия в выборе гласных по первым двум куриям пользовались лица, состоящие в русском подданстве, а также благотворительные и учебные учреждения, торговые и промышленные общества, товарищества и компании при условии, что они владеют собственностью в пределах уезда в течение одного года. Требования закона о годичном сроке владения имуществом было введено с целью оградить земство от лиц, не имеющих «достаточно прочной
связи с данной местностью и знакомства с ее интересами» . Относительно коренных жителей уезда это условие не соблюдалось. Имущественный ценз в Московской губернии сохранился в прежнем размере. Изменения коснулись лишь неполноцензовых избирателей, к числу которых теперь относились владельцы имущества, превышающего 1/10 часть ценза (по прежнему закону это была 1/20).
Для контроля за законностью земских выборов и постановлений земских собраний учреждался новый орган - губернское по земским и городским делам присутствие. В состав присутствия входили: губернатор (председатель присутствия), вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, управляющий Казенною палатою, прокурор Окружного суда, председатель губернской земской управы и один из губернских земских гласных, а также городской голова губернского города и непременный член присутствия от Министерства внутренних дел, отвечавший за ведение документации присутствия. В ходе избирательной кампании основной задачей присутствия являлось рассмотрение жалоб на проведение выборов, и в случае выявления серьезных нарушений закона могло быть вынесено решение об их отмене и назначении новых выборов. Если же неправильным признавалось избрание отдельных гласных, то принималось постановление о замене их кандидатами в гласные.
Все члены губернского по земским и городским делам присутствия лишались права участия в земских выборах. Наряду с ними, не могли участвовать в выборах священнослужители, полицейские и работники прокуратуры. Так же, как и в прежнем законе, лишались избирательных прав лица, судимые и состоящие под следствием или надзором полиции.
Избирательные права по крестьянской курии оставались без существенных изменений, они распространялись на домохозяев, и избрание лиц из других со-
словий теперь не допускалось. Выборы проходили сначала на сельских, а затем на волостных сходах. При этом избиралось по одному кандидату от волости.
Первая избирательная кампания, проходившая по новому Положению, пришлась на 1891 г., и главным ее отличием стали разнообразные запросы уездных земских управ относительно применения отдельных норм закона по второй курии. Так,Серпуховская управа обратилась в губернское по земским и городским делам присутствие с вопросом о включении в избирательные списки местного городского общества, которое владело 645 десятинами земли. В ответе присутствия было предписано исключить городское общество из списка избирателей, потому что в соответствии со ст. 57 нового земского Положения городской голова являлся представителем уездного центра в земском собрании . Рузская управа внесла на рассмотрение присутствия предложение о разделении второй курии на два съезда - землевладельцев и владельцев других видов имущества. В качестве аргументов указывалось, что «соединение... в одном избирательном съезде не в достаточной степени уравняло бы права владельцев того и другого вида имуществ и могло бы иметь своим последствием преимущество относительно избрания для владельцев одного вида имущества в ущерб владельцам имуществ другого вида и таким образом не было бы достигнуто должное равенство в избрании уполномоченных» . Постановлением присутствия это предложение было отклонено, с чем согласился и министр внутренних дел И. Н. Дурново.
При составлении избирательных списков в Московском уезде губернатор заявил протест в отношении включения в них Московского городского управления по владению территорией, занятой городскими бойнями, Императорского скакового общества и Общества охотников скакового дела, владеющих землями
в уезде, а также нескольких лиц иудейского вероисповедания . Присутствие согласилось со всеми доводами губернатора, посчитав, что вышеперечисленные общества не подходят под перечень, установленный законом и напомнив, что евреи по «Положению» 1890 г. были лишены избирательных прав. В итоге все они были исключены из списка избирателей. Данный эпизод показывает, что по новому закону административный надзор в отношении избирательных процедур стал более последовательным и позво -лял пресекать нарушения закона без жалоб и заявлений со стороны избирателей.
Кампания 1894 г. сопровождалась многочисленными нарушениями избирательного законодательства, которые обнаружились уже на стадии составления списков избирателей. В процессе административного надзора губернатор выявлял соответствующие факты и направлял материалы по ним на рассмотрение губернского по земским и городским делам присутствия, члены которого последовательно исключали из списков тех избирателей, которые в той или иной мере не соответствовали требованиям закона. К примеру, в двух городах - Звенигороде и Сергиевом Посаде - из списков были вычеркнуты жители, не имевшие годичного срока владения имуществом; а в Богородском уезде та же участь постигла представителей костромского дворянства, владевших необходимым количеством земли, но их участие в выборах в качестве сословного общества, по мнению членов присутствия, не было предусмотрено законом .
По итогам самих выборов в присутствие поступило три жалобы от избирателей и шесть протестов со стороны губернатора. При этом все жалобы были оставлены без последствий, а по протестам губернатора результаты выборов были отменены сразу в трех уездах.
Две из упомянутых жалоб были поданы избирателями на выборы первой
курии в Коломенском уезде. В одной из них говорилось о незаконном участии в голосовании коллежского советника Н. А. Цветкова, однако по разъяснениям управы выяснилось, что его имущество числилось в окладных книгах, а значит, и участие в выборах было законным. В другой жалобе сообщалось о нарушениях в оформлении доверенностей, которые были написаны «...одной и той же рукой, причем в обеих, вопреки 21 ст. Положения о земских учреждениях, указание, кому именно выдана доверенность, сделано после подписи лиц, выдавших эти доверенности». Десятилетием ранее указанное обстоятельство могло послужить основанием для отмены выборов, но на этот раз члены присутствия, посчитав, что доверенности «вполне удовлетворяют» требованиям закона, пришли к выводу об отсутствии таких нарушений, которые, «имея значение существенных, требовали бы... отмены выборов во всей их совокупности» .
Еще одна жалоба была подана губернским секретарем П. И. Бурковским по итогам выборов второй курии в Московском уезде. В ней, в частности, указывалось, что к подсчету голосов допускались сами баллотировавшиеся, при этом одни из них отмечали количество избирательных, другие неизбирательных шаров, «причем замечательно то обстоятельство, что избранными оказались преимущественно считавшие шары» . В разъяснениях московского городского головы К. В. Рукавишникова, представленных по данной жалобе, указывалось, что в качестве счетчиков участвовали члены городской управы, и все они считали только избирательные шары, что и фиксировалось на ярлыках, которыми опечатывались урны. На основании этих сведений члены губернского присутствия постановили считать факты, изложенные в заявлении, не подтвердившимися, а жалобу оставить без последствий. По результатам тех же выборов поступил протест со стороны гу-
бернатора А. Г. Булыгина, в котором указывалось на незаконное избрание гласным коллежского асессора М. Д. Пфей-фера, ранее забаллотированного на выборах по первой курии, но получившего доверенность от Российского общества любителей садоводства для участия в голосовании по второму разряду. Присутствию надлежало разрешить казус: имеет ли право участвовать дворянин в выборах недворянской курии? Однако, не вдаваясь в такие тонкости, члены присутствия выявили, что полученная Пфейфером доверенность составлена с нарушением закона, и на этом основании приняли решение об исключении его из числа гласных .
Другой протест губернатора последовал в отношении выборов по первой курии в Московском уезде, где двое непол-ноцензовых избирателей, получивших на предварительном съезде перевес всего в один голос, были делегированы на основное собрание и оказались избраны в гласные. Присутствие, усмотрев, что избрание на предварительном съезде состоялось благодаря перевесу их собственных шаров, посчитало это нарушением закона и постановило исключить обоих из числа гласных. При этом общие итоги выборов были оставлены в силе, и поскольку количество избранных в гласные превышало 2/3 от нормы, установленной законом, проведение дополнительных выборов было признано ненужным.
Подобные ситуации с незаконным избранием лиц на съезде уполномоченных повторились на выборах по второй курии еще в двух уездах - Верейском и Подольском. И в обоих случаях результаты выборов были аннулированы решением присутствия на том основании, что некоторые из числа баллотировавшихся на основном избирательном собрании получили перевес всего в один-два шара, т. е. участие незаконно избранных в уполномоченные действительно могло повлиять на итоги голосования .
Еще один случай отмены результатов голосования произошел в Волоколамском уезде, где на выборы по первой курии явилось 10 избирателей и вместо того, чтобы, руководствуясь действующим законодательством, объявить всех присутствовавших зачисленными в гласные, они провели полноценное голосование, что, естественно, было опротестовано губернатором, и по решению присутствия были назначены новые выборы .
В целом кампания 1894 г. продемонстрировала, с одной стороны, увеличение количества нарушений избирательного законодательства, а с другой - усиление позиций административного надзора в лице губернатора и губернского по земским и городским делам присутствия, что наглядно проявилось в трех эпизодах с отменами результатов голосования.
Подводя общий итог избирательным кампаниям, состоявшимся в Московской губернии в правление Александра III, заметим, что наиболее острые разногласия возникали между избирателями из числа дворянства и владельцами торгово-промышленных заведений. Новый земский закон решил эту проблему путем создания сословных курий, что привело к снятию указанных противоречий, но в то же время обусловило увеличение количества жалоб на выборы по второй курии,
что свидетельствовало об ужесточении борьбы среди избирателей-недворян. Отказ от всесословного подхода в формировании избирательных курий,безусловно, являлся регрессом и содержал в себе контрреформаторское начало. Тем более что в последующие годы продолжился процесс сокращения количества избирателей по первой курии, и, напротив, стремительно увеличилась численность недворян и доходность их имущества, а это, в свою очередь, привело к абсентеизму дворян и усугублению противоречий между избирателями недворянского происхождения.
В то же время создание губернского по земским и городским делам присутствия, трактовавшееся в трудах современников как способ усиления надзора со стороны государства за органами общественного самоуправления, на практике позволило последовательно пресекать нарушения закона, а значит, может рассматриваться как определенный прогресс и может рассматриваться как «коррекция реформ».
В этой связи однозначно оценить земскую реформу 1890 г., на наш взгляд, не представляется возможным, так как при реализации разных направлений она имела различные последствия, сочетая элементы как «контрреформы», так и «коррекции реформ».
Литература
1. Биюшкина Н. И. К вопросу о понятии контрреформ 80-90-х гг. XIX в. в России // Российский юридический журнал. - 2011. - № 5. - С. 212-213.
2. Доклад Московской уездной земской управы Московскому уездному земскому собранию 1886 г. № 15. - М., 1886.
3. Доклад Московской уездной земской управы Московскому уездному земскому собранию 1889 г.: № 10 // Журналы Московского уездного земского собрания 1889 года. - М., 1889.
4. Веселовский Б. Б. История земства за сорок лет: В 4 т. СПб: Изд-во О. Н. Поповой, 1909-1911.
5. Журналы Московского уездного земского собрания 1883 года. - М., 1884. - С. 20.
6. Журналы уездных земских собраний Московской губернии 1883 года: В 3 т. - М., 1884.
7. ЗайончковскийП. А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. - М.: Издательство Московского университета, 1970. - С. 434.
8. Захарова Л. Г. Земская контрреформа 1890 года. - М.: Издательство Московского университета, 1968.
9. Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России 1Х-Х1Х ст.: Исторический очерк. - М.: Рус. мысль, 1910. - С. 151-152.
10. Коркунов Н. М. Русское государственное право. - Т. 2. Особенная часть. - СПб: Кн. маг. А. Ф. Цинзерлинга б. Мелье и К°, 1893. - С. 266, 281.
11. Мыш М. И. Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями: Т. 1. 5-е изд. - СПб: тип. А. Бенке, 1910.
12. Положение о губернских и уездных земских учреждениях, Высочайше утвержденное 1 января 1864 г. // Полное собрание законов Российской империи: Собр. 2-е. Т. 39. Отд. 1. - СПб: в Тип. 2 Отд. Собств. е. и. в. Канцелярии. - 1867. - № 40457.
13. Российский государственный исторический архив. - Ф. 1341. Первый департамент Правительствующего Сената. - Оп. 150. - Д. 835. - Л. 11.
14. Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления: Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. - СПб: тип. В. Безобразова и К° и Ефрона, 1892.
15. Христофоров И. А. «Камень преткновения»: проблема административных реформ последней четверти XIX - начала XX вв. // Административные реформы в России: история и современность / Под общ. ред. Р. Н. Байгузина. - М.: РОССПЭН, 2006. - С. 237.
16. Центральный исторический архив г. Москвы. - Ф. 17. Канцелярия московского губернатора.
17. Центральный исторический архив г. Москвы. - Ф. 65. Московское губернское по земским и городским делам присутствие.
Министерство образования и науки РФ
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«КЕМЕРОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
« Кафедра налогообложение, предпринимательства и права»
Тема: «Земские контрреформы Александра III»
Выполнила:Валеева В.А.
Проверила:Князева Ю.А.
Кемерово 2011
Контрреформы в России - это ряд мероприятий императора Александра Ш, проведенных в 1889-1894 гг. с целью укрепления самодержавия за счет пересмотра умеренно-буржуазных реформ 60-70 гг.
Главное место в системе контрреформ занимало "Положение о земских начальниках" 1889 года, которое должно было вернуть помещикам вотчинную власть, ослабленную в результате крестьянской реформы. В руках земских начальников сосредотачивалась вся полнота судебной и административной власти в уезде.
Им полностью было подчинено крестьянское самоуправление. Мировые судьи в уездах упразднялись и подсудность их дел перешла к земским начальникам (частично к волостным судам).
Земский начальник обладал широкими правами и в отношение волостных судов; он назначал волостных судей из числа кандидатов, представленных ему сельскими сходами, мог приостановить приговор волостного суда.
Пользуясь такими правами, земские начальники чинили произвол в отношение крестьян.
Один из важных актов в цикле контрреформ - новое положение о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г. Оно имело целью подорвать демократические основы земской реформы 1864 г., т.е. всесословность и выборность, и, как выразился С.Ю. Витте, «одворянствовать» земство. Только таким путем царизм рассчитывал приручить земство или, по крайней мере, пресечь его «либеральничанье». Между тем губернаторы отовсюду жаловались царю на «вредное направление земства», которое они усматривали в том, что земские учреждения «возбуждают и подвергают обсуждению дела, не входящие в круг их ведения», т.е. главным образом защищают россиян от злоупотреблений властью со стороны царской администрации. На подобной жалобе вятского губернатора в 1886 г. Александр III пометил: «Почти везде то же самое». Особенно раздражали царя почерпнутые им из губернаторских отчетов факты «систематического препирательства» земских учреждений «почти со всеми правительственными установлениями: с губернатором, с полицией, с судебными следователями и Министерством юстиции, с духовенством, с инспекцией народных училищ и с учебным округом». Так обрисовал в своем отчете за 1884 год деятельность Череповецкого земства новгородский губернатор А.Н. Мосолов. Александр III на полях его отчета грозно вопросил: «Какие же меры приняты правительством против этого безобразия?»
По новому положению выборность крестьянских представителей в земство упразднялась. Отныне крестьяне могли избирать только кандидатов, а из них администрация губернии (как правило, те же земские начальники) назначала гласных, т.е. депутатов земства. Далее, бессословная избирательная курия землевладельцев была ликвидирована, а вместо нее учреждена курия дворян. В результате к 1903 г. удельный вес дворян в /321/ губернских управах земства достиг 94,1 %, в уездных - 71,9%. Наконец, функции земства были еще более ограничены. Если ранее губернатор мог отменять земские постановления только вследствие их «незаконности», то теперь и по причине их «нецелесообразности», с его, губернаторской, точки зрения.
Все эти меры так связали руки местному самоуправлению, что оно теперь казалось более декоративным, чем деловым. Однако со временем выяснилось, что необратимый процесс обуржуазивания дворянства расстроил планы царизма реакционизировать земство путем его одворянствования. Среди земцев-дворян, вопреки надеждам реакции, тоже преобладали не охранители, а либералы. Можно согласиться с П.А. Зайончковским в том, что «земская контрреформа, несмотря на усиление правительственной опеки и на увеличение численности дворянства, не изменила оппозиционной сущности земских органов», хотя и очень затруднила их деятельность. Показателен такой факт: только за один год, с ноября 1891 по ноябрь 1892 г., губернские по земским делам присутствия отменили 116 решений губернских и уездных земских собраний в 11 губерниях.
Вслед за земской была проведена в том же духе и городская контрреформа. 11 июня 1892 г. Александр III утвердил новое городовое положение вместо городской реформы 1870 г., которую он расценил как «нелепость». Теперь были лишены избирательных прав не только рабочие, как в 1870 г., но и вообще все горожане без недвижимой собственности: квартиросъемщики, приказчики, мелкие торговцы. Резко уменьшилась политическая правомочность средней буржуазии. Например, в Киеве из 7 тыс. домовладельцев 5 тыс. были лишены избирательных прав. Всего же по 132 городам с населением в 9,5 млн. человек сохранили избирательные права по закону 1892 г. лишь 100 тыс. горожан (1,05 %). Отныне в городском управлении главенствовали не торгово-промышленные круги, как ранее, а владельцы недвижимого имущества, т.е. прежде всего крупные домовладельцы, каковыми являлись преимущественно все те же дворяне и чиновники.
Тем не менее городское, как и земское, управление было поставлено под еще более жесткий контроль администрации, чем ранее. Если городовое положение 1870 г. вверяло губернатору надзор «за правильностью и законностью действий» городских органов, то по закону 1892 г. губернатор мог направлять «оные действия согласно государственной пользе». Министр внутренних дел И.Н. Дурново удовлетворенно констатировал, что новое городовое положение согласовано «с земским в новом его строе».
Однако и городская контрреформа не вполне удалась царизму. «Лишив избирательных прав представителей мелкой буржуазии (местных торговцев, приказчиков), закон 1892 г. усилил в /322/ городских думах роль владельцев недвижимой собственности, а также представителей учреждений, владевших в городах недвижимой собственностью, - заключал П.А. Зайончковский. - Тем самым увеличился в городских думах, а следовательно и управах, процент лиц со средним и высшим образованием. Это, естественно, увеличивало и процент оппозиционных элементов, т.е. представителей либеральной интеллигенции».